□本報記者 彭揚 實習記者 程竹

北京大學國家發展研究院教授盧鋒在接受中國證券報記者專訪時表示，我國經濟運行面臨的“重大結構性失衡”，背后有經濟周期轉變、結構轉型升級、外部環境演變等多方面成因，然而深層關鍵問題仍是體制改革和機制創新滯后，不適應經濟發展新環境的客觀需要。深化供給側結構性改革，要在實施總需求政策適度穩增長的同時，把總體政策著力點更好地聚焦在力推關鍵領域市場化取向改革與機制創新上，由此釋放我國經濟潛在增長需求和增強經濟競爭力，并推進技術、產業、經濟結構更快、更好地提升。同時，針對內外經濟形勢演變，宏觀調控政策組合也需調整加以應對。

直面經濟運行潛在風險

中國證券報：在你看來，國民經濟“重大結構性失衡”情況尚未得到實質性改變的表現和原因有哪些？

盧鋒：新世紀最初十多年，我國經濟高速增長取得重要成就，然而也形成一些不平衡、不穩定、不可持續的矛盾因素，退出大規模刺激政策后，這些矛盾與經濟深度調整期新的環境因素相互作用，形成此次中央經濟工作會議所表述的“重大結構性失衡”問題。

近年來，一些行業產能過剩就是產業結構失衡的明顯表現。本世紀初，我國經濟景氣繁榮伴隨出口可貿易部門超高速增長，帶動鋼鐵、電解鋁等上游部門進行快速投資和產能的空前擴張。這些上游部門投資周期較長和產能收縮調整能力較弱，在需求高增長階段，投資擴張對于實現供求動態平衡具有積極作用。然而，在國內外下游需求增長高潮過后，由早先樂觀市場預期引導實現的大規模投資，形成了產能過剩壓力。

又如，新時期大城市房價看漲不看跌的環境因素導致局部資產泡沫化與結構失衡。在正常經濟環境下，“房子是用來住的，不是用來炒的”。然而，受供地體制與貨幣信用擴張雙重因素影響，一段時期以來，一二線大城市房價出現間歇性飆升，房地產估值泡沫化與投機性購房行為的互動作用，使得房地產炒作成為常態化現象。近年來，大城市商品房供不應求、價格飆升與大量三四線城市商品房嚴重積壓、市場低迷并存，成為經濟重大結構性失衡的重要表現之一。

再如，隨著國內整體居民收入快速增加，市場消費需求結構出現快速演變，然而經濟系統供給側響應需求變動的能力和靈敏度仍較弱，導致市場有效需求不能被很好滿足，表現為近年來大量消費者到國外網站進行線上采購與出國旅行線下采購。另外，近幾年，經濟調整期不同區域經濟形式分化程度增加，長江中上游的中西部省(市)區增長表現較好，然而東北等北方部分省(市)區經濟運行面臨較多困難，也從區域角度折射出經濟失衡的矛盾和困難。

經濟失衡背后有周期、結構、外部環境演變等多方面成因，然而深層關鍵問題仍是體制改革和機制創新滯后，不適應經濟發展新環境的客觀需要，因而應對的治理落腳點應聚焦在改革關鍵領域的現有體制與機制創新上。面對經濟增速穩中求進，宏觀政策在適度穩增長的同時，仍需保持定力避免大規模刺激。實踐經驗表明，大規模刺激雖能在短期內紓緩經濟壓力，但也會加劇產能過剩并掩蓋結構性失衡問題，化解經濟失衡問題要更重視深化供給側結構性改革，通過體制改革和機制創新激活和提升經濟內在競爭力。

供給側結構性改革的雙重內涵

中國證券報：今年的經濟政策將以深化結構性改革為主線，如何深化供給側結構性改革？

盧鋒：深化供給側結構性改革需緊扣“改革”這個中心詞，厘清這一概念科學內涵。供給側結構性改革的要點在于“改革”，邏輯重心是市場化取向的體制性、機制性改革。有關供給側結構性改革“是什么”的常識性理解同時也定義了其“不是什么”。首先，它不是常規的總需求管理政策，其次也不同于供給側調控措施。

觀察近年來我國經濟深度調整期形勢的特點，我認為，“供給側結構性改革”包含雙重取向或內涵：其一，通過深化改革降低制度性交易成本，更好地為結構轉型升級提供保障和助推動力；其二，通過加強市場預算約束與宏觀財經紀律，切實化解宏觀經濟周期擴張派生的失衡與風險，有效防控調整階段資產泡沫新風險因素。加快關鍵領域市場化取向改革，培育經濟轉型升級的內生動力，利用市場約束與出清機制化解資產泡沫因素與金融風險，構成供給側結構性改革的雙重內涵。

第一重內涵強調，力推關鍵領域市場化取向體制改革與機制創新，才能使我國潛在經濟增長能力得以進一步釋放，使得我國技術、產業、經濟結構更好提升。以應對產能過剩難題為例，我國轉型期面臨的一個現實問題：地方政府對屬地企業仍存超越市場經濟原則的過度行政保護，使得失去市場自生能力的企業難以退出；導致環境保護等方面執法落實未到位，難以化解僵死企業產能過剩，不利于供給側變量更好地響應需求變動。供給側結構性改革就是要重新界定塑造政企關系與政商關系，通過市場、法治方法倒逼缺乏自生能力企業退出，綜合解決產能過剩難題并助推結構調整。

第二重內涵是通過加強市場預算約束與財經紀律，以治理經濟過熱和通貨膨脹，防控資產泡沫化與過高杠桿化帶來的金融風險，體現廣義范疇市場機制決定性作用。從國內外經驗觀察，對上述問題的消極回避或聽之任之的態度不可取，采用大規模刺激措施只能拖延甚至加劇矛盾，務實合理應對是在適度擴大總需求的同時，重視發揮市場預算約束和宏觀財經紀律作用，借助市場出清方式，有序化解經濟過度擴張與資產泡沫化帶來的失衡因素與風險。

中國證券報：從雙重內涵角度理解的供給側結構性改革，與我國改革開放時代發展實踐有什么關系？

盧鋒：供給側結構性改革是針對近年來我國現實經濟形勢客觀演變發展提出的重大政策命題，其雙重內涵體現在改革開放時代不同時期轉型的發展與宏觀穩定政策實踐中。針對不同時期具體形勢特點，勇于改革、創新機制，為經濟長期高速增長提供重要和基本的前提條件；對經濟高速增長帶來的過度擴張失衡因素與通脹壓力，在硬化預算約束與嚴格宏觀財經紀律前提下，實施行之有效的管控措施加以調節消化。上述兩方面政策實踐取得巨大成功，也是在特定環境下由于多種原因遺留的不足與教訓，成為貫穿改革開放時代的兩條政策發展線索。

例如，改革開放初期，體制轉型在農業領域、勞動力市場與特區開放領域開始破冰之旅，同時針對當時宏觀經濟過度擴張的形勢，實施“調整、改革、鞏固、提高”八字方針，包含對宏觀失衡的緊縮政策組合。上述雙向組合政策措施引領我國經濟發展實現歷史性轉折，體現了供給側結構性改革的實質性內涵。

世紀之交，經濟運行受周期調整規律作用與東南亞經濟危機沖擊，進入減速下行壓力較大與物價溫和負增長階段，我國實施擴大內需的積極財政政策和配套性投資政策穩增長，同時實施穩健的貨幣政策，“既保持金融對經濟發展的必要支持，又防止盲目放松銀行信貸”。在物價低迷甚至小幅負增長，即所謂的通貨緊縮環境下，仍堅持不采取大規模放松貨幣信貸政策，代表了與美歐發達國家通貨緊縮恐懼論學說和政策不同的應對。雖然這一政策對保持經濟增速適度增長帶來更多約束，但對轉型期間較容易擴張的貨幣信貸刺激采取審慎方針，總體看，是為階段性較徹底地化解通脹失衡矛盾發揮了關鍵因素。上世紀九十年代，我國經濟在體制轉型推動增長與宏觀動態平衡可持續方面都交出了較好答卷。

上述回顧具有多方面啟示，供給側結構性改革方針，是針對近年來深度調整內外環境客觀要求的產物，是針對深度調整期經濟增長相對低迷形勢提出的標本兼治應對舉措，其概念內涵已超出應對當下經濟具體形勢的長期政策含義。回顧我國改革開放時期幾個較大周期發展階段，一方面持續推進改革開放轉型發展，另一方面硬化預算約束與嚴格財經紀律以保持宏觀動態平衡，兩方面政策實踐是貫穿其中的兩條線索，用不同經驗內容折射供給側結構性改革雙重內涵的規律要求。就此而言，供給側結構性改革是對我國改革開放時代經濟發展經驗的總結提煉。

重在加快市場化取向體制改革

中國證券報：如何更好地發揮市場手段作用，如何在“三去一降一補”中平衡好市場與行政的關系？處理好改革與調控的關系？

盧鋒：“三去一降一補”是針對目前經濟運行突出矛盾的正確方針，有效實施上述方針需進一步探討、厘清市場與行政、改革與調控的關系。回顧去年供給側結構性改革初步實踐，有關部門和地方政府采用的結構性調控手段較自如、主動，不過在關鍵領域改革突破措施方面仍有所滯后。近期經濟形勢演變情況顯示，重視調控與改革滯后政策組合雖有一定成效，但難以根治經濟深度調整期面臨的重大結構性矛盾，甚至可能因“開對藥方抓錯藥”導致出現更加復雜與困難的形勢。

例如，側重采用行政管制手段強行減少產能與限制甚至禁止投資，雖在緩解產能過剩壓力方面取得一定成效，但在市場需求回升變化后也可能會因供給側反應不足，出現有關部門市場價格回升較猛情況，甚至在宏觀經濟分析領域引發經濟“滯脹”的擔憂討論。又如通過供給側結構性改革化解房地產供求失衡，對地方政府壟斷城市商品房供地這個關鍵體制環節改革的滯后，可能出現房地產部門失衡“舊病未除又添新癥”的不利情況。治理產能過剩與樓市失衡，如果過于依靠短期調控而對體制機制改革著力不足，不僅難以達到改革預期目標，還可能對供給側結構性改革的信譽帶來不利影響，甚至不排除出現需求回升與供給管控過嚴派生新一輪價格飆升的局面，使深化供給側結構性改革面臨更大困難。

中國證券報：供給側結構性改革中，最為關鍵的幾項改革是什么？

盧鋒：深化供給側結構性改革不僅要適度發揮政府有形之手的直接調控作用，更需重視通過政府著力推進改革為市場無形之手的靈活條件創新機制。新一輪樓價異動的重要認識價值，在于它以近乎自然試驗的方式，凸顯傳統行政壟斷供地體制不利于我國房地產業與宏觀經濟穩定發展。應對政策需采用短期調控措施遏制樓價過度上漲勢頭，同時更應堅持供給側結構性改革方針，使現行“一軌”行政壟斷供地向政府與市場“一主多輔”體制轉變，通過增加市場機制在土地資源配置中的作用，實質性提升房地產供給對需求變動的反應彈性，構建“房地產穩定發展的基礎性制度與長效機制”。其一，要改革調整相關政策，降低工業用地向住宅及其他建設用地轉換的交易成本，使工業用地轉換管道暢通、透明，更好地盤活工業用地存量并提升住宅供地的靈活性。其二，要推進對小產權房有序確權與合法化進程，適度放寬住宅建造容積率管制，在邊際上提升城市房地產供地彈性。其三。要從多方面深化城鄉二元土地制度改革進程，逐步打通農村建設用地直接向城市住宅及其他建設用地的市場供地渠道。

供給側改革在治理產能過剩與僵尸企業時，應把行政手段與市場機制更好地結合起來。不僅要采用行政手段層層分解指標、消減產能與減少僵死企業，更需重視改革，完善市場經濟環境下的政企關系，減少地方政府對企業提供各種直接或間接形式的保護，更好地利用市場出清機制打通僵尸企業退出通道，健全和加強產能過剩的市場調節機制。另外，要放松市場準入與投資管制，同時加大對新投資項目環保及其他具有外部性領域的監管要求和力度，通過必要的技術改革與重置投資，提升實際產能的普遍技術水平與環保標準，從而較好地實現體制優化、結構調整、排放治理等多重目標的適當平衡。

要加大企業降稅降費與保護產權政策力度，切實解決應對新形勢下民營企業投資動力不足問題。近年來，有關討論中對加大企業降稅降費力度各方面已有相當共識，有關部門應以要求的立說立行、只爭朝夕緊迫感加快設計實施相關政策。各類企業合法產權受到法律保護多年前就已寫入憲法，但現實生活中用各種方式損害和侵犯企業產權事例仍時有發生，需加大保護企業產權的政策力度，對“違背案例要查處糾正”，切實提振民營企業信心和更好地發揮企業家才能，并由此提振民營企業投資積極性，推動產業和技術結構升級。

另外，要優化城市化特別是大城市發展思路，深化改革戶口管制體制和政策，更好地釋放城市化發展動力與踐行共享包容發展理念。進一步減少和破除投資行政管制與行業準入管制，構建以總量和價格為基本政策工具的、適應開放型市場經濟環境的宏觀管理體制架構。要抓緊實施農業和糧食流通領域的結構性改革，有效治理過度政策干預造成產量、進口量、庫存量“三量齊增”和第四次糧食相對過剩困難，更好地統籌實現糧食安全、效率與穩定目標。

調控政策組合現新特點

中國證券報：中央經濟工作會議提出“要把防控金融風險放到更加重要的位置”。你認為，金融風險主要集中在哪些領域？

盧鋒：近年來，為適應經濟新常態特點，實行主動調整政策，在化解金融風險方面取得多方面成效，但階段性化解金融風險仍是目前經濟深度調整期的艱巨任務。

例如，債券融資與影子銀行和表外業務擴張過度帶來的風險，風險對象主體主要是各類企業和地方政府。雖今年采用債務置換等方式進行階段性處理，允許少數企業債券違約，然而化解這方面風險仍需做大量工作。又如房地產融資相關風險，除個別城市已發生市場出清外，不少三四線城市房地產市場低迷，導致出現不同程度的債務拖欠，且往往涉及當地政府不同方式的信用因素。去年房價飆升城市炒作房產違規融資活躍，進一步增加了潛在金融風險。

再如互聯網融資相關金融風險。從泛亞、鈺誠等個別東窗事發案例看，借助互聯網技術提供的市場拓展力和滲透力，一些具有龐氏騙局性質的融資形式，可能在較短時間達到驚人的融資規模，成為近年來金融風險的新發生點。P2P等新型互聯網融資新業態，在激活金融系統與推進相關改革具有積極作用的同時，也可能由于跨界經營與監管缺失發生金融風險。近年來，保險公司大舉投資資本市場具有一定的積極意義，但如果資本市場波動幅度加大，一些奉行過于激進投資策略的保險公司，也會因集中度與流動性困難而面臨償付風險。

另外，資金外流也可能派生潛在金融風險。新時期企業“走出去”步伐加快，符合我國開放宏觀經濟成長的規律，然而近年來，中美宏觀經濟處于不同周期時點，美國經濟達到其周期運行高點后被動加息，引發人民幣貶值壓力和預期。目前，我國資本賬戶開放度與歷史比較有前所未有的提升，人民幣國際化進程也取得了初步進展，這是開放大國成長的必經之路。然而，在新的開放經濟環境下，如果本幣貶值預期得不到適當管理、引導，而出現非理性發展和強化，可能通過國際收支異動派生潛在金融風險。

可見目前面臨的潛在與現實金融風險，一方面來自新世紀初經濟擴張時期和大規模刺激經濟時期的遺留問題；另一方面源自近年來調整期改革滯后和監管不到位派生的新風險。考慮我國經濟基本面綜合條件，潛在和現實金融風險具有可控性。把體制改革、宏觀調控、合理監管等方面政策結合起來，加大防控和化解金融風險力度，有望成為今年經濟工作的重點之一。

中國證券報：在強調防控金融風險的邏輯下，今年宏觀調控政策組合會有怎樣的特點？

盧鋒：今年宏觀經濟政策既要穩中求進，為供給側結構性改革創造適宜的宏觀經濟環境，又要避免過度刺激，為化解金融風險提供適當的倒逼環境，還要準備應對外部環境不確定性因素。從中央經濟工作會議傳遞的信息及目前國內外經濟環境演變趨勢看，預計今年宏觀經濟政策組合會體現以下幾方面特點。

其一，積極財政政策會加大穩增長政策力度，預計預算赤字率會進一步提升，企業降低稅負政策力度有望加大。其二，實施穩健中性的貨幣政策，既要為經濟運行適度增長保持充足流動性，同時要保持適度張力，促進金融風險有序釋放與化解。其三，今年外部經濟環境不確定性因素增加，歐債危機和英國脫歐事件發酵使歐元區和歐盟經濟風險上升，特朗普政府政策轉向對中美經濟關系和全球經濟帶來的沖擊，中國宏觀經濟政策需對全球經濟多事之秋準備應對預案。