從“管企業”到“管資本”

專家：國企改革需要突破很多舊框架

在近日舉行的“新時代國有企業改革方向與路徑”論壇上，國務院發展研究中心企業研究所所長、研究員馬駿表示，國有企業改革需要突破很多舊制度、舊框架、舊約束，這就意味著改革需要承擔風險，要有膽識，這種膽識不是魯莽，是來自于對企業的認識、來自于擔當，也來自于對中央精神深刻的領會。

國企改革伴隨著改革開放的進程，至今已經四十年了。四十年來，國企改革沿著市場化的方向，先后經歷了放權讓利、現代企業制度和國有資產監管等階段，已進入嶄新的時代。黨的十九大報告中指出，要推動國有資本做強做優做大，深化國有企業改革，發展混合所有制，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業。

目標、任務已明確，路線圖也已畫好，剩下的是創新與實踐。

為什么這時候更需要政資分開

2018年底召開的中央經濟工作會議指出，要深化四梁八柱性質的改革，以增強微觀主體活力為重點，推動相關改革走深走實。要加快國資國企改革，堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，做強做優做大國有資本，加快實現從管企業向管資本轉變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營公司，積極推進混合所有制改革，加快推動中國鐵路總公司股份制改造。

為什么在加快國資國企改革的當下要著重強調堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則？國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌認為，這需要從過去我們的成功和未來我們的任務上去認識。

他指出，在改革開放初期，市場需求得不到滿足的情況之下，充分發揮政府作用，組織資源，開展生產，就很容易推動企業和地方經濟發展。同時，我們主要依靠引進消化吸收國外的先進技術加快追趕進程，所引進的技術都是在國外被證明是可以被消費者、被市場所接受的。當這些成熟的技術進入中國，就很容易獲得成功。

“也就是說過去的40年，經濟工作當中存在大量的確定性的事情，無風險的事情，需要我們去完成。我們更多地發揮政府的作用，可以實現快速追趕，實現擠壓式的經濟增長，可以獲得巨大成功。”余斌說。

然而，形勢已變。如今產能過剩，供過于求，急需靠優勝劣汰提高資源效率。這就不再是政府說了能算的。如果政府盲目地干預市場競爭，扶持一些沒有競爭優勢的企業，就可能市場發揮作用。

何況，經過前面的快速追趕，當我們的產業達到并跑甚至領跑的新階段之后，引進消化吸收國外成熟技術的空間被大幅度壓縮，在這種情況下，就要轉變到創新驅動發展的軌道上來，需要鼓勵企業不斷進行技術創新和技術變革。創新是有風險的，也是高度不確定的。“在這樣的情況下，如果我們繼續（套用以前的模式）發揮政府作用，它一定會帶來經濟運行當中大量的資源浪費，資源配置的低效不可避免。”

因此，余斌認為，盡快落實中央經濟工作會議精神非常必要。中央經濟工作會議提出必須大幅減少政府對資源的直接配置，凡是市場能夠自主調節的，就讓市場去調節；凡是企業能做的，就讓企業去做。邁向高質量發展階段，國有企業要積極探索，充分發揮國有企業自主的優勢，在做強做優的過程中不斷壯大國有資本。

怎樣從“管企業”轉向“管資本”

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議第三次會議經表決，設立國務院國有資產監督管理委員會。此舉結束了之前“九龍治水”多頭管理國有企業的問題。國資委建立后，對國企實施管人、管事、管資產，有力地促進了國企管理的規范化，推進了國有企業的改革發展。可是，隨著國有企業的日益壯大，管人、管事、管資產的任務越來越重，許多問題暴露出來。完善國有資產管理體制，從“管企業”向“管資本”轉變已成必然。

馬駿認為，政府的管理體制和企業的管理體制是有本質差別的，政府的目標是維持秩序，企業的目標是創新和破壞舊秩序；政府是法無授權不可行，企業是法無禁止皆可為。“這兩類體制可以說是截然相反的。”這就注定了政府直接管企業是不可行的。“我們也看到，現實當中政府管企業帶來了很多問題，比如說行政化的管理制約了企業的創新活力。”

在馬駿看來，從目前的實踐看，“管資本為主”的好處非常多，解決了過去國有企業發展面臨的種種矛盾。首先是兩權分離，建立現代企業制度，形成自主經營、自我發展的機制。關鍵是企業成為了真正的市場主體。有了市場主體，我們才有市場經濟。其次，有利于保值增值。全球的優秀企業其實很難做到百年，做到幾十年就要被淘汰、被顛覆。這恰恰說明市場經濟在發揮作用，經濟是有活力的，有新的細胞替代舊的細胞，這是經濟發展的結果。“管資本”為主，意味著資本就可以不斷調整，從回報率低的、弱勢的、沒有潛力的領域，調整到回報率高的、有潛力的領域，這樣才能實現國有資本的保值增值。國有資本可以根據社會發展的需要進行靈活配置，支撐經濟社會發展。

另外，他還指出，“管資本”有利于促進市場公平競爭。過去之所以有人認為國有經濟和非公經濟存在不公平競爭，就是因為國有企業的國有標簽帶來的作用或者副作用。比如說企業貸款，貸給國有企業跟貸跟民營企業的出發點不一樣，關心的問題也不一樣。大家看到銀行愿意貸款給國有企業，這是因為背后有國家信用支持。如果資本為主，國有資本就可能在不同所有制的企業家流動，這有利于市場的公平競爭。

“中央文件指出從管企業向管資本轉變的方向，怎么落實呢？”馬駿認為三個方面特別重要：第一，監管部門要完全授權，充分發揮國有資本投資運營公司的作用。第二，國有資本投資運營公司自身的組織結構、流程和制度，結構上不能像實體公司那樣設計一些職能部門，更多是投資機構。主要人力資源配備在投資相關部門，比如股權投資、風險控制等部門。第三，國有資本投資運營公司怎樣參與投資權屬企業的治理是核心問題。一些國有資本投資運營公司在這方面形成了很好的制度，對于不同類型的權屬企業根據業務性質和投資公司的關系目標，采取了控股和參股不同方式來投資。根據不同的股權又采取了不同的治理模式，比如要不要派董事、怎樣參與股東會等。

中國青年報·中青在線記者 董偉