建立市場監管內部舉報人制度的必要性

商事制度改革以來，我國市場主體數量突飛猛進，截至2018年11月底，我國已注冊個體工是戶7237.45萬戶、私營企業3105.37萬家，分別是40年前的517倍和343倍。與數量龐大的市場主體相比，市場監管隊伍總量并無太大變化，市場監管效能與公眾期待存在差距。建立市場監管內部舉報人制度，在生產環節及時發現問題，將安全風險消滅在萌芽狀態，無疑將大大提升監管效能。

建立市場監管內部舉報人制度是社會共治的客觀要求。商事制度改革之初，國務院下發的《注冊資本登記制度改革方案》明確提出，通過改革監管制度，進一步轉變監管方式，強化信用監管，促進協同監管，提高監管效能；通過加強市場主體信息公示，進一步擴大社會監督范圍，促進社會共治，激發各類市場主體創造活力，增強經濟發展內生動力。公眾無疑是社會共治的重要力量，特別是直接參與企業生產經營活動的內部人士，更容易掌握企業生產經營過程中的失信信息，如果他們站出來發聲，對于提高市場監管效能必將產生事半功倍的效果。促使更多內部人士站出來“吹哨”，需要從制度上予以激勵。毋庸置疑，建立市場監管內部舉報人制度是社會共治背景下創新市場監管制度的客觀要求。

建立市場監管內部舉報人制度是建設有限政府的現實需求。有限政府是指政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。隨著我國市場經濟的發展及政府行政體制改革的深入推進，建設有限且高效的政府是新時代實現現代化政府管理的必然趨勢。市場監管部門職能多、覆蓋面廣，僅僅依靠近80萬人的市場監管隊伍，難以實現全覆蓋監管。按照進一步厘清政府與市場的關系的要求，直接管制的監管方式已不能適應市場經濟發展的現實情況，通過建立市場監管內部舉報人制度實現社會共治，正是建設有限政府的現實需求。

建立市場監管內部舉報人制度是提升監管效能的有效途徑。投入較小的行政資源而獲取最優的監管效果，是構建科學市場監管體系的目標。近年來，各地市場監管部門轉變觀念、創新方式，提高信息技術應用水平，一定程度上有效提升了監管效能。但由于市場監管信息往往來源于事后靜態數據，很容易出現發現監管風險時重大安全事故已經發生的情況。以食品安全監管為例，如果參與食品生產加工的內部人士發現食品安全問題后及時舉報，市場監管部門便可及時獲得動態信息數據，從而采取有效措施把對消費者的傷害降到最低程度。改革市場監管體制后，市場監管部門涉及的領域種類繁多，許多領域具有較強的專業性，比如食品、藥品、特種設備領域等，這些領域更需要內部專業人士站出來“吹哨”，以有效提升市場監管效能。

立法建議

一項制度的建立必須考慮各方利益的平衡。市場監管內部舉報人制度的設計，不僅涉及對舉報人的獎勵，還涉及對失信企業和相關責任人的處罰，同時事關消費者合法權益的保護。科學有效的內部舉報人制度，既要起到打擊企業失信行為的作用，又要最大限度地保護舉報人的合法權益，還要考慮職業舉報人出于經濟目的濫用制度擾亂正常市場監管工作秩序的情況，以立法的形式建立內部舉報人制度。通過立法的形式建立內部舉報人制度，目的在于揚善懲惡，保障消費者合法權益。筆者對法國電梯監管工作開展調研時了解到，在法國，電梯安全的每個環節出現問題，總有人站出來制止或向政府舉報。相比之下，我國民眾參與社會管理的自覺程度不如歐美國家，不少人只在認為自身利益受到侵害時才會站出來。建立內部舉報人制度不僅是為了解決市場監管過程中及早發現安全隱患的難題，也是喚醒公眾抵制違法行為、參與社會管理的自覺性，弘揚正義的有效做法。筆者建議，建立內部舉報人制度要考慮對舉報人給予綜合褒獎，對于重大舉報行為，可考慮給予當事人多種獎勵。

從法律層面保障內部舉報人的合法權益。內部人員舉報違法行為，往往要冒較大風險，輕則降職降薪、被逼離職，重則個人財產及人身安全受到威脅。如果不能從法律層面保護好內部舉報人，內部舉報人制度將形同虛設。筆者建議，要規定嚴格的保密程序，不得泄露舉報者的任何信息。行政機關公職人員違反規定泄露相關信息必須受到嚴厲懲處，追究相應法律責任；舉報內容一經查實，應根據消除危害的貢獻大小給予舉報人足額的現金獎勵，獎金由財政保障，而不是僅僅按罰沒比例給予獎勵；一旦相關信息泄露，當事人及其家人的財產與人身安全受到威脅，相關部門應依法采取積極措施給予當事人保護。

嚴懲失信企業和失信行為人。要使內部舉報人制度得到真正落實，必須在法律層面嚴懲被舉報企業的失信行為。當前，一些違法經營行為如制造、銷售假冒偽劣商品等屢禁不止的一個重要原因就是，現有法律對此類行為的懲處力度不夠大。今年兩會期間，“像治理酒駕一樣治理假貨”的呼聲越來越高。針對社會反映比較強烈的假冒偽劣問題，筆者建議，應降低制售假冒偽劣商品行為的入刑標準，特別是食品、藥品等重點領域的制售假冒偽劣商品行為，更應進一步加大懲處力度；加大經濟處罰力度，讓假冒偽劣商品的制售者付出高昂代價，促使其不敢為、不想為；及時公布假冒偽劣產品企業及相關個人信息，方便公眾查詢，震懾違法行為人。

完善信用記錄制度，強化懲戒措施的連續性。建立內部舉報人制度，應進一步完善信用記錄制度，強化懲戒措施的連續性。一是及時公示違法失信信息；二是完善違法失信企業相關責任人禁入制度；三是加強聯合懲戒，共同打擊違法行為。

需要考慮的其他問題。一是可以考慮先在食品、藥品、兒童及老年人用品等社會關注熱點領域試行內部舉報人制度，成熟后逐步拓展至其他領域。二是內部人士不便直接舉報，而將相關情況反映給第三方如公職人員、記者等，對于這種情況應從法律層面加以規范。三是處理好促進新經濟業態發展與嚴懲制售假冒偽劣商品行為的關系。對于新經濟模式、新業態，的確應堅持包容審慎監管，但不能因為有害食品是通過新模式、新業態銷售的，就可以減輕處罰。（洪海）