□ 朱 韻

廣告業是現代服務業和文化產業的重要組成部分，在塑造品牌、展示形象、引導消費、傳播文化等方面發揮著積極作用。好的廣告能促進消費和經濟發展，傳遞正能量；不良廣告甚至虛假廣告，卻會給消費者帶來財產乃至生命損害，破壞經濟社會秩序。因此，廣告市場治理現代化顯得十分迫切，必須深入研判發展形勢，深度檢視弱項短板，精準把握當前和今后廣告工作取向和重點，奮力開創新時代廣告監管工作新局面。

廣告監管工作面臨的新形勢

近年來，廣告監管工作在強化導向監管、加強執法辦案、夯實監測基礎、深化協同監管等方面穩步推進，取得良好成效，全系統未出現系統性廣告導向監管風險，傳統媒體和互聯網廣告監測違法率逐年降低，跨區域廣告違法案件查辦協同合作不斷加強。隨之，廣告領域也發生了一些變化，對監管工作產生了深刻的影響。

一是消費經濟糾紛向廣告轉移。近年來，越來越多的消費者或同行業競爭者在處理消費、經濟糾紛時，同步從虛假違法廣告入手，向廣告監管機關投訴舉報虛假違法廣告，或向法院提起訴訟主張因虛假廣告遭受損害，有的還要求廣告發布者承擔連帶責任，先行賠付損失。

二是行業監管焦點向廣告延伸。市場監管部門在進行廣告行為監管時，需要與其他部門配合。基于此，整治虛假違法廣告聯席會議制度是很好的嘗試。但行業管理并非“地毯式”全覆蓋毫、無遺漏，一些模糊地帶的問題外化表現出來就是廣告的合法與否，以及競合處理的問題。如，金融監管部門對非持牌機構開展無證經營金融相關業務并進行宣傳問題，多從金融廣告突破。地名管理部門要求使用標準地名也以房地產廣告為切入點。

三是職業舉報群體向廣告聚集。由于違法廣告特別是《中華人民共和國廣告法》第九條中涉及的“國家級”“最高級”“最佳”等用語發現容易、舉報門檻低、處罰力度大、舉報人對舉報獎勵甚至以舉報相威脅敲詐勒索的回報預期高等因素，廣告成為職業舉報人在市場監管領域主攻的重點區域。據某市場監管所統計，該所一年處理2600件投訴舉報，其中廣告投訴舉報就占70%。

四是數字經濟營銷向廣告融合。與傳統媒體廣告相比，互聯網廣告不僅是媒介的變化，也不僅是商品信息在互聯網上的物理映射，而是基于互聯網技術和營銷洞察，通過算法邏輯外化的精準營銷展現，核心差異主要體現在展現機制上。傳統廣告投放經簽訂合同、審核樣稿后即可在約定的版面或時段發布。互聯網廣告發布的實現方式更加多樣，如實時競價的廣告投放可以在100毫秒內完成“訪問者信息發送—廣告主或代理商競價—確定符合系統算法的最高分內容推送—訪問者看到被展示的廣告”，極大地提高了廣告投放效率。與此相關的是，兩者在發布周期頻次、數量量級上差異巨大，互聯網廣告發布行為參與主體多元，收費方式也分按曝光量、點擊量、成交量等不同維度計費，“千人千面”精準投放，與交易頁面混同，因而在監測發現、證據固定、行為定性、主體劃分、費用計算等方面給監管帶來難題。

廣告監管工作難題的主要矛盾分析

廣告監管最直接的壓力來源是不依法履職的問責和社會輿論的反響。拋開其中主觀和外界的因素，深究其原因，主要是廣告監管模式與行業發展模式之間的矛盾。

一是現有廣告監管模式不能完全適應廣告業發展。廣告監管模式通常是主動或被動發現涉嫌違法廣告線索后依法予以處理。實踐中形成的商業廣告行為判斷標準包括營銷性、權利性、媒介性。現實中，這樣的標準對于線下各種行為也不能完全劃分清楚，搬到互聯網上更是“水土不服”。廣告法中對于商業廣告除了有真實性要求，還有許多管制性規定，要求大眾傳播媒介發布的廣告應當顯著標明“廣告”，與其他非廣告信息相區別，要求廣告經營者、發布者應當查驗有關證明文件、核對廣告內容。如電商平臺產品頁面中，往往既有商品信息也有商業廣告，應當嚴格區分，適用不同法律規范，但這樣的監管方式是不是高效、經濟是值得商榷的；傳統廣告“先審后播”模式對于實時競價的廣告投放也難以適用。

二是廣告監管力量與廣告量級也不相匹配。行政監管的力量是有限的，廣告監管隊伍更甚，與廣告數量相比力量懸殊。以某一發達省份為例，廣告監管隊伍呈現倒三角形狀，省一級設有廣告處，11個地級市有6個市單設了廣告處，到了區縣一級就很難找到廣告業務科室，往往一個科室承擔很多監管職能。

三是廣告監管能力不能適應日新月異的廣告市場變化。縣以下監管單位缺少對網上交易行為、網上違法廣告進行查處的專門機構、專業設備，一線執法人員不太了解網絡廣告經營者的特征與現狀，缺乏違法互聯網廣告鑒定能力，查處能力更是欠缺。面對轄區內大量出現的廣告，基層大多是事后監管，事前、事中監管很難，實時監管更是力不從心。

廣告市場現代化治理路徑

廣告監管的目的是規范廣告市場秩序，保護消費者合法權益，促進廣告業健康發展。為此，應大力實施廣告戰略，堅持“廣告監管是第一職責、服務發展是第一要務”理念，借鑒市場綜合監管思路，讓市場機制發揮作用，將廣告執法辦案作為最后的防線保障，完善與新形勢相適應的廣告監管模式，建立健全綜合監管、社會共治的現代化治理體系。

一是對接信用監管，推動市場機制運行。探索建立以大數據為基礎的信用監管機制，依法公示和共享廣告經營主體廣告活動信息，發布廣告信用指數，補充提供信用修復途徑，事前事中事后全流程、全周期信息公開，讓市場依據透明數據作出選擇，倒逼經營主體規范廣告活動。

二是對接標準工作，建立健全行業公約。廣告內容形式是創意紛呈的，但作為相對成熟的產業，廣告產業有一定基礎開展標準化工作。浙江先行先試于2019年發布了《廣告經營單位業務規范》《互聯網廣告標注與傳輸技術規范》省級地方標準。在此基礎上，探索進一步總結提煉通識慣例、技術設備標準，圍繞廣告活動環節建立廣告設計、制作、代理、發布服務標準，依據廣告經營主體分類制定廣告主、廣告經營者、廣告發布者廣告業務經營管理標準，針對重點領域研究制定關鍵標準，打通產業鏈條銜接順暢，提升產業發展效益，助推提升國際話語權。

三是對接合格評定，推行流程規范認證。依據廣告法律規范和標準體系，對技術設備產品、廣告業務經營管理流程、廣告服務等方面進行符合性評價，研究產品、流程、服務質量評測規范，探索開展認證工作，引導廣告經營主體自覺按照標準開展廣告活動。

四是對接網絡監管，實行智慧高效監測。整合網絡交易監測平臺與互聯網廣告監測平臺的監測能力，探索實行網絡交易監測對電子商務平臺廣告及其他信息的全覆蓋、互聯網廣告監測平臺突出對電子商務平臺以外互聯網廣告的監測模式。

五是對接商事制度改革，明確廣告執法重心。目前，對廣告活動的規制主要從準入控制、媒介資質控制、廣告資質控制、內容控制、發布控制、廣告業務管理流程控制著手。規制目的是確保廣告真實、規范，控制手段本身并不是最終目的，對于部分管制性規范是否合理有效需要進一步論證分析，確有必要的應當予以完善，沒有保留必要的適時予以廢止。比如，對于未經審查發布“三品一械”廣告問題的解決，是選擇花大力氣將“三品一械”廣告全都集中到廣告審查機關，還是選擇事中、事后監管，需從社會經濟效益角度進一步研究確定。

六是對接消費維權，暢通投訴舉報渠道。廣告市場秩序好不好，群眾感受最直接。應暢通投訴舉報機制建設，配套建立違法廣告典型案例公告等制度，對群眾進行普法宣傳教育，使群眾能監督、會監督、真監督，以消費者為紐帶建立“市場—私法—公法”并存的規制機制。此外，廣告市場秩序本身也是放心消費環境建設的一部分，應當發揮創意，服務國家中心工作，助力經濟發展。

（作者單位：浙江省市場監管局）

朱慧卿 作

《中國質量報》