□ 趙炳南 王 晶

引言

在我國國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施（NQI）體系中，中國合格評定國家認(rèn)可委員會（CNAS）具有極為關(guān)鍵的地位，是服務(wù)國家高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)貿(mào)易便利化、提升合格評定機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平和公信力的重要力量。CNAS認(rèn)可結(jié)果已被20多個政府部門、40多部法律法規(guī)所采信，成為市場監(jiān)管、行業(yè)準(zhǔn)入和國際貿(mào)易的重要依據(jù)。

本文以現(xiàn)行法律法規(guī)與政策為依據(jù)，從法律淵源、適用領(lǐng)域范圍及國際互認(rèn)等多個維度，系統(tǒng)闡述CNAS的法定地位及其CNAS認(rèn)可的法律效力，明晰其在我國NQI體系中的核心價值與重要意義。

CNAS的法律地位與法律效力

（一）CNAS的法律地位

中國合格評定國家認(rèn)可委員會（CNAS）是由國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門依法確定的國家認(rèn)可機(jī)構(gòu)。根據(jù)認(rèn)證認(rèn)可條例第三十六條規(guī)定：“認(rèn)可機(jī)構(gòu)由國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門確定。除國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門確定的認(rèn)可機(jī)構(gòu)外，其他任何單位不得直接或者變相從事認(rèn)可活動。其他單位直接或者變相從事認(rèn)可活動的，其認(rèn)可結(jié)果無效。”該條款構(gòu)成了對CNAS的法定授權(quán)，賦予CNAS認(rèn)可行為固有的法定權(quán)威性，其認(rèn)可結(jié)果自授權(quán)之初即具備法律效力。

《認(rèn)可機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》第二條進(jìn)一步明確了CNAS作為“權(quán)威機(jī)構(gòu)”從事對認(rèn)證機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和審定核查機(jī)構(gòu)等合格評定機(jī)構(gòu)評價活動的法定職責(zé)。此外，認(rèn)證認(rèn)可條例第七條明確鼓勵認(rèn)證認(rèn)可國際互認(rèn)，與前述條款共同構(gòu)筑CNAS法律效力的制度基礎(chǔ)。

（二）CNAS認(rèn)可的法律效力及其特征

1.法律效力來源

從國內(nèi)層面看，CNAS認(rèn)可本身屬于自愿性能力證明。然而，在我國多部行政法規(guī)和部門規(guī)章對認(rèn)可結(jié)果予以采信的背景下，CNAS認(rèn)可在一定程度上已具備準(zhǔn)法律行為效力。在特定行政監(jiān)管、司法鑒定等應(yīng)用場景中，CNAS認(rèn)可可作為技術(shù)能力的重要證據(jù)，并對合格評定機(jī)構(gòu)的相關(guān)活動產(chǎn)生強(qiáng)制約束力，其法律效力根植于這一制度性安排。在生物安全、碳排放和進(jìn)出口檢驗(yàn)等高風(fēng)險監(jiān)管領(lǐng)域，有關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章明確要求相關(guān)機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)通過認(rèn)可”或“應(yīng)取得認(rèn)可資格”，使得CNAS認(rèn)可成為行業(yè)準(zhǔn)入或業(yè)務(wù)開展的前置條件，從而具備了事實(shí)上的強(qiáng)制約束力。例如，在實(shí)驗(yàn)室生物安全管理、民航碳排放監(jiān)測、海關(guān)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)等領(lǐng)域，只有經(jīng)CNAS認(rèn)可的合格評定機(jī)構(gòu)所出具的報告或證書，方可作為符合監(jiān)管要求的技術(shù)依據(jù)。

從國際層面看，CNAS作為國際認(rèn)可論壇（IAF）和國際實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可合作組織（ILAC）多邊互認(rèn)協(xié)議的正式簽署方，其認(rèn)可結(jié)果在國際范圍內(nèi)享有基于國際軟法（soft law）的等效性和互認(rèn)性，該效力來源于全球認(rèn)可體系共同遵守的國際標(biāo)準(zhǔn)及嚴(yán)格的同行評審機(jī)制，是基于全球共識和制度權(quán)威性的規(guī)范性效力。盡管這類協(xié)議不具備傳統(tǒng)國際法意義上的強(qiáng)制約束力，但其適用范圍覆蓋了全球絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體和主要合格評定機(jī)構(gòu)，作為非常成熟和有效的國際軟法實(shí)踐，在國際貿(mào)易和監(jiān)管協(xié)調(diào)中產(chǎn)生實(shí)際約束力。世界貿(mào)易組織（WTO）《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT）第6條明確規(guī)定，各成員國應(yīng)保證境外合格評定結(jié)果得到公平接納，并強(qiáng)調(diào)合格評定機(jī)構(gòu)應(yīng)具備足夠的技術(shù)能力，認(rèn)可制度正是證明該類機(jī)構(gòu)技術(shù)能力的重要途徑。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會（UNECE）、世界反興奮劑組織（WADA）、世界動物衛(wèi)生組織（OIE）、國際民航組織（ICAO）、國際電信聯(lián)盟（ITU）和國際計(jì)量委員會（CIPM）等多個國際組織在其監(jiān)管框架中廣泛引入認(rèn)可制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了認(rèn)可在國際規(guī)則體系中的嵌入程度。IAF和ILAC所建立的多邊互認(rèn)協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，為實(shí)現(xiàn)TBT協(xié)定所倡導(dǎo)的“一次認(rèn)可、全球接受”目標(biāo)提供了目前最有效的實(shí)施路徑，為全球合格評定互認(rèn)提供了靈活的制度框架，得到國際社會的普遍認(rèn)同，其效力逐步呈現(xiàn)“剛性化”趨勢。通過國際條約，如在中國與東盟簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）中，將“承認(rèn)基于IAF/ILAC-MLA的認(rèn)可結(jié)果”原則，從一項(xiàng)“最佳實(shí)踐”轉(zhuǎn)化并固化為一項(xiàng)具有國際法強(qiáng)制力的條約義務(wù)，將認(rèn)可從行業(yè)層面的“軟法”互認(rèn)，升級為具有國際法約束力的“硬法”互認(rèn)，顯著增強(qiáng)了其強(qiáng)制效力和穩(wěn)定性。隨著未來全球認(rèn)可合作組織（Global Accreditation Cooperation Incorporated）的成立，這種軟法治理模式將進(jìn)一步整合并強(qiáng)化其效力，為國際規(guī)則提供新范式。CNAS作為中國在該體系中的官方代表，不僅體現(xiàn)了我國在國際合格評定領(lǐng)域的話語權(quán)，也為中國政府和企業(yè)參與國際經(jīng)濟(jì)合作提供了制度性通道。

2.法律效力特征

CNAS認(rèn)可的法律效力呈現(xiàn)出效力來源派生性、效力范圍特定性的復(fù)合性特征：其認(rèn)可制度本身是自愿性的，但一經(jīng)被法律法規(guī)或國際協(xié)議所采信，即在特定領(lǐng)域產(chǎn)生強(qiáng)制約束力。

在國內(nèi)，其強(qiáng)制性體現(xiàn)為特定行業(yè)的行政準(zhǔn)入資格或特定事項(xiàng)的前置條件。認(rèn)可結(jié)果不僅成為行業(yè)管理和行政執(zhí)法中的重要依據(jù)，也在司法審判中被廣泛采納，成為認(rèn)定事實(shí)和責(zé)任的關(guān)鍵證據(jù)。

在國際上，其效力源于WTO框架、政府監(jiān)管法規(guī)采納、國際互認(rèn)協(xié)議技術(shù)約束力，其核心價值在于以市場化、專業(yè)化的方式解決技術(shù)互認(rèn)問題，為各國政府在合規(guī)性與貿(mào)易便利化之間提供平衡路徑。

這種復(fù)合性使CNAS認(rèn)可成為銜接國內(nèi)質(zhì)量管理與國際規(guī)則體系的獨(dú)特橋梁，成為全球治理的重要技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。

特定領(lǐng)域采信對CNAS認(rèn)可強(qiáng)制效力的印證

CNAS認(rèn)可本身屬于自愿性，經(jīng)法律法規(guī)、部門規(guī)章或監(jiān)管方案明文采信后，在該領(lǐng)域即轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性要求，具備不容置疑的法律效力。如，在司法鑒定領(lǐng)域，《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》第十四條規(guī)定，檢測實(shí)驗(yàn)室應(yīng)當(dāng)通過計(jì)量認(rèn)證或?qū)嶒?yàn)室認(rèn)可；在實(shí)驗(yàn)室生物安全管理領(lǐng)域，《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定，要求三級、四級實(shí)驗(yàn)室應(yīng)當(dāng)通過實(shí)驗(yàn)室國家認(rèn)可；在溫室氣體核查領(lǐng)域，《民用航空飛行活動二氧化碳排放監(jiān)測、報告和核查管理暫行辦法》第四條規(guī)定，核查機(jī)構(gòu)備案應(yīng)取得并保持國家認(rèn)可機(jī)構(gòu)的相關(guān)認(rèn)可資格；《海關(guān)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)采信管理辦法》第七條規(guī)定，獲得CNAS實(shí)施的ISO/IEC 17025和ISO/IEC 17020認(rèn)可，是檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)向海關(guān)總署申請列入采信機(jī)構(gòu)目錄的必備條件之一；《能源效率標(biāo)識管理辦法》第九條規(guī)定，利用自有檢測實(shí)驗(yàn)室檢測確定能效等級的生產(chǎn)者和進(jìn)口商，應(yīng)當(dāng)保證其檢測實(shí)驗(yàn)室具備按照能源效率強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測的能力，并鼓勵其取得國家認(rèn)可機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。

由此可見，在這些領(lǐng)域，CNAS認(rèn)可的強(qiáng)制約束力得到了清晰體現(xiàn)。

國際互認(rèn)與高水平對外開放對CNAS認(rèn)可的戰(zhàn)略需求

在國家推進(jìn)高水平對外開放和建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下，認(rèn)可作為國際通行的質(zhì)量管理手段，CNAS發(fā)揮著不可或缺的作用。

首先，CNAS認(rèn)可是國際貿(mào)易的“通行證”。CNAS國際互認(rèn)資格有效消除了技術(shù)壁壘，使“一張報告、全球通行”成為現(xiàn)實(shí)，為中國產(chǎn)品和服務(wù)“走出去”提供了關(guān)鍵支撐。

其次，CNAS認(rèn)可是NQI的核心組成部分。CNAS是我國參與全球質(zhì)量治理、從規(guī)則追隨者向規(guī)則制定者轉(zhuǎn)型的制度橋梁，有效提升了中國在國際合格評定領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。

再次，CNAS認(rèn)可是高水平對外開放的重要體現(xiàn)。CNAS助力中國企業(yè)“走出去”，符合我國推進(jìn)高水平對外開放、構(gòu)建新發(fā)展格局的總體戰(zhàn)略。

結(jié)論

CNAS作為我國法定的國家認(rèn)可機(jī)構(gòu)，其法律地位清晰，法律效力來源堅(jiān)實(shí)，其開展認(rèn)可活動兼具國內(nèi)法規(guī)采信與國際互認(rèn)約束的雙重效力。我們要充分發(fā)揮CNAS在質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的法律效力和技術(shù)支撐作用，推動認(rèn)證認(rèn)可行業(yè)健康有序發(fā)展，為建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國、貢獻(xiàn)全球治理的中國方案提供堅(jiān)實(shí)支撐。

（作者單位：中國合格評定國家認(rèn)可中心）