行政復(fù)議實(shí)踐愈豐富，對(duì)行政復(fù)議理論研究的要求就會(huì)越高。

   行政復(fù)議實(shí)踐愈豐富，對(duì)行政復(fù)議理論研究的要求就會(huì)越高。在行政復(fù)議工作實(shí)踐中，會(huì)遇到很多實(shí)際操作中的具體問(wèn)題，比如如何把握行政復(fù)議范圍，如何把握行政復(fù)議與信訪、行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系等等。為此結(jié)合質(zhì)監(jiān)行政復(fù)議實(shí)際，就進(jìn)一步完善復(fù)議制度、提高復(fù)議水平的有關(guān)問(wèn)題作如下探討。

    受案范圍

   在我國(guó)加入WTO以后，根據(jù)承諾要擴(kuò)大行政訴訟的范圍，與此相對(duì)應(yīng)，行政復(fù)議的受案范圍也應(yīng)隨之?dāng)U大。一些法律法規(guī)實(shí)際上已經(jīng)拓展了復(fù)議的受案范圍，例如《行政許可法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出不予許可決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。因此，所有申請(qǐng)行政許可不予受理或者作出不予許可決定均應(yīng)納入復(fù)議的受案范圍。另外，《質(zhì)監(jiān)行政復(fù)議實(shí)施辦法》第八條第（八）項(xiàng)規(guī)定：認(rèn)為質(zhì)監(jiān)部門(mén)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議。那么，當(dāng)事人對(duì)特種設(shè)備事故責(zé)任認(rèn)定不服是否可以申請(qǐng)復(fù)議？發(fā)生特種設(shè)備安全事故，一經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門(mén)進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，當(dāng)事人事后很難通過(guò)收集證據(jù)來(lái)推翻認(rèn)定結(jié)論。盡管從理論上，當(dāng)事人可以通過(guò)不同的途徑，對(duì)責(zé)任認(rèn)定行為侵害其權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，但事實(shí)上質(zhì)監(jiān)部門(mén)事故責(zé)任認(rèn)定，對(duì)當(dāng)事人起著決定性影響。《鍋爐壓力容器壓力管道特種設(shè)備事故處理規(guī)定》明確對(duì)事故責(zé)任單位除依法追究民事責(zé)任或者刑事責(zé)任外，還要進(jìn)行行政處罰。由此看來(lái)事故責(zé)任認(rèn)定是一種行政確認(rèn)行為，無(wú)論是在主體上，還是在對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的影響上，都符合申請(qǐng)復(fù)議的條件，因此事故責(zé)任認(rèn)定行為不應(yīng)排除在復(fù)議受案范圍之外。

    舉證問(wèn)題

   《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》確立的基本舉證規(guī)則是：行政機(jī)關(guān)對(duì)其所作的具體行政行為的合法性承擔(dān)說(shuō)服責(zé)任，相對(duì)人對(duì)被申請(qǐng)（訴）具體行政行為的違法性承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任。行政復(fù)議法對(duì)證據(jù)的規(guī)定過(guò)于寬泛，復(fù)議實(shí)踐中在證據(jù)的收集與提供上經(jīng)常面臨一些問(wèn)題，如復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)查取得或者第三人提供的證據(jù)能否證明具體行政行為的合法性、被申請(qǐng)人在復(fù)議過(guò)程中是否一律不得收集證據(jù)、申請(qǐng)人在哪些情況下需承擔(dān)舉證責(zé)任等問(wèn)題。《行政復(fù)議法》明確復(fù)議機(jī)構(gòu)有“向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證”的職責(zé)，這主要是行政復(fù)議一般采取書(shū)面審查的方式，為弄清案件事實(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)查情況，聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)。被申請(qǐng)人提供的證據(jù)不能證明具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)可以證明該具體行政行為合法，如果據(jù)此維持具體行政行為，顯然違背了“先取證后裁決”的原則。《行政復(fù)議法》第二十八條第（三）項(xiàng)規(guī)定暗含著，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為維持具體行政行為的根據(jù)。同樣被申請(qǐng)人在法定舉證期限內(nèi)未提供證據(jù)，調(diào)查中第三人提供了有關(guān)證據(jù)，只能推定為作出具體行政行為時(shí)未取得該證據(jù)。《行政復(fù)議法》規(guī)定“在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)。”實(shí)踐中應(yīng)考慮一些特殊情況，如果申請(qǐng)人在復(fù)議過(guò)程中提出了被申請(qǐng)人在實(shí)施具體行政行為時(shí)沒(méi)有提出過(guò)的反駁理由和證據(jù)，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)被申請(qǐng)人可以針對(duì)反駁理由和新的證據(jù)來(lái)收集證據(jù)，該證據(jù)可以間接作為認(rèn)定具體行政行為合法的證據(jù)使用，但不得直接作為認(rèn)定該具體行政行為合法的證據(jù)使用。復(fù)議中雖然被申請(qǐng)人負(fù)主要舉證責(zé)任，但在一些情況下申請(qǐng)人也要承擔(dān)舉證責(zé)任。主要包括：對(duì)復(fù)議申請(qǐng)的初步證明責(zé)任，一是被申請(qǐng)具體行政行為切實(shí)存在，二是被申請(qǐng)具體行政行為與申請(qǐng)人有法律上的利害關(guān)系；在申請(qǐng)復(fù)議不作為案件中，提供證據(jù)證明其在行政程序中已提出過(guò)申請(qǐng)的事實(shí)；在一并提出行政賠償請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)提供具體行政行為對(duì)其造成損害事實(shí)的證據(jù)。

    審查標(biāo)準(zhǔn)

   行政復(fù)議的落腳點(diǎn)是復(fù)議機(jī)關(guān)按照清楚而具有說(shuō)服力的證明標(biāo)準(zhǔn)，就具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行全面審查，作出判斷。《行政復(fù)議法》第二十八條第（一）項(xiàng)規(guī)定，決定維持的要件之一是具體行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿；第（三）項(xiàng)規(guī)定，主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的，作出撤銷(xiāo)、變更或確認(rèn)違法的決定。這里所說(shuō)的主要證據(jù)不足，是指被申請(qǐng)人向復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)達(dá)不到具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)所需要的證明標(biāo)準(zhǔn)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果被申請(qǐng)的具體行政行為“不屬于主要證據(jù)不足”，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)予以認(rèn)可。顯然“不屬于主要證據(jù)不足”與“證據(jù)確鑿”是有區(qū)別的，但在實(shí)踐中如何把握，這就涉及審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照具體行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)益影響進(jìn)行區(qū)分，按照行政處罰不同程序和行政許可等相關(guān)要求確定審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一般程序案件來(lái)說(shuō)，“不屬于主要證據(jù)不足”可理解為主要證據(jù)基本充足。對(duì)被申請(qǐng)行為來(lái)說(shuō)，被申請(qǐng)人只要提供了主要證據(jù)，該案件事實(shí)就推定存在；若申請(qǐng)人不能提出反證或者提出的證據(jù)不足以否定上述待證事實(shí)的可能性時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)就可以認(rèn)定該具體行政行為。對(duì)于進(jìn)行聽(tīng)證的具體行政行為來(lái)說(shuō)，“不屬于主要證據(jù)不足”應(yīng)當(dāng)確定為主要證據(jù)充足。對(duì)一個(gè)待審事實(shí)來(lái)說(shuō)，被申請(qǐng)人提供了主要證據(jù)，申請(qǐng)人如果提出相反證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)對(duì)反證支持的新的待審事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)全面綜合判斷，若新的待審事實(shí)存在的可能性較大，復(fù)議機(jī)關(guān)不能認(rèn)定具體行政行為成立；反之新的事實(shí)存在的可能性較小，復(fù)議機(jī)關(guān)就可以認(rèn)定。對(duì)于適用簡(jiǎn)易程序的案件來(lái)說(shuō)，“不屬于主要證據(jù)不足”應(yīng)當(dāng)界定為已有主要證據(jù)。只要被申請(qǐng)人掌握了主要證據(jù)，且主要證據(jù)是真實(shí)的、正確的，就可以認(rèn)定該具體行政行為。

    與行政訴訟的銜接

   行政復(fù)議和行政訴訟是當(dāng)事人尋求權(quán)利救濟(jì)的兩種途徑。在實(shí)際操作中應(yīng)明確行政復(fù)議程序與行政訴訟適格被告之間關(guān)系。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，相對(duì)人以誰(shuí)被告提起行政訴訟？這種情況應(yīng)當(dāng)考慮其訴訟請(qǐng)求，相對(duì)人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；相對(duì)人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告；相對(duì)人對(duì)上述兩種情況都不服提起訴訟的，如果復(fù)議不是必經(jīng)程序的，應(yīng)以原行政機(jī)關(guān)為被告，因?yàn)閷?duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的是原具體行政行為。如果復(fù)議是必經(jīng)程序，應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，因?yàn)槿嗣穹ㄔ菏芾硇姓讣?yīng)當(dāng)遵循法定的行政機(jī)關(guān)先行處理的規(guī)則。關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定的情形，應(yīng)當(dāng)與復(fù)議機(jī)關(guān)不作為使用相同的規(guī)則。《行政訴訟法》規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。這就需要明確“改變?cè)唧w行政行為”的內(nèi)容，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七條作出相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解和適用：

   1.復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為據(jù)以認(rèn)定相對(duì)人行為事實(shí)的證據(jù)，即構(gòu)成改變?cè)唧w行政行為。例如，某質(zhì)監(jiān)部門(mén)在查處某廠生產(chǎn)冒用生產(chǎn)許可證案件中，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和當(dāng)事人調(diào)查筆錄作出處罰決定，在申請(qǐng)復(fù)議后上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)根據(jù)被冒用廠家提供的許可證資料，維持了原決定。盡管復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)與下級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)認(rèn)定的事實(shí)相同，但由于其認(rèn)定的證據(jù)改變了，應(yīng)屬于改變?cè)唧w行政行為，這樣突出了具體行政行為所認(rèn)定的證據(jù)的重要性。

   2.將復(fù)議決定改變法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范依據(jù)，也應(yīng)界定為改變?cè)唧w行政行為。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為往往不僅僅依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，還可能依據(jù)其他規(guī)范性文件。根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定原具體行政行為適用依據(jù)錯(cuò)誤，即構(gòu)成撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法的條件。由此可見(jiàn)，只要復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為所適用的規(guī)范性文件，便必然作出撤銷(xiāo)、變更或者確認(rèn)其違法的復(fù)議決定，也就必然改變具體行政行為。

   3.要考慮“對(duì)定性產(chǎn)生影響”的條件。若復(fù)議機(jī)關(guān)改變了適用的法律依據(jù)，但維持了原具體行政行為對(duì)相對(duì)人行為的定性，相對(duì)人不服，只能對(duì)作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)起訴。

    （作者單位：湖北省鄂州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》