本文試從一個具體案例引發對行政處罰決定中“加處罰款”如何執行的分析，探討其中帶有觀點分歧的問題，以期引發各位同仁對行政強制執行的關注。

    ■文/何云福

   “在當前法律、法規沒有賦予質量技術監督部門強制執行權的情形下，相對人拒不履行生效的行政處罰決定，質量技術監督部門申請人民法院強制執行是最重要的強制手段，保證了行政處罰決定的嚴肅性和權威性。”

   “法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理。由此，本案申請人民法院強制執行其行政處罰決定是有明確的法律依據的。”

    案 情

   某質量技術監督局（以下簡稱質監局）接舉報后對轄區內甲電器成套廠進行執法檢查時發現，該廠擅自出廠銷售未經國家3C強制性認證生產的低壓電器（動力照明配電箱）。質監局立即對甲電器廠的違法行為進行了立案調查。經多次收集證據，查證確認甲電器廠的違法行為，甲電器廠于2006年至案發已出廠銷售違法產品近900臺。質監局遵循法定程序，經案審后依據《認證認可條例》第六十七條規定，對甲電器廠未經認證擅自出廠、銷售列入目錄產品的違法行為，作出了行政處罰決定：責令改正，處罰款10萬元，沒收違法所得5.5萬元。

   《行政處罰告知書》送達后，甲電器廠沒有要求聽證，也沒有對行政處罰提出陳述、申辯。隨后，該質監局發出了《行政處罰決定書》，告知了違法事實、主要證據、處罰依據和處罰內容。其中還包括告知行政處罰的履行方式和期限：甲電器廠應于某年某月某日前，攜帶本決定書，將罰款10萬元交至具體代收機構(指定的某銀行)；逾期未繳納罰款的，依據《行政處罰法》第五十一條第（一）項的規定，每日按罰款數額的3%加處罰款。加處的罰款由代收機構直接收繳。逾期不履行行政處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行或按有關規定執行。行政處罰決定書最后還告知相對人提起行政復議和訴訟的權利。

   《行政處罰決定書》送達后，甲電器廠沒有在法定期限內繳清罰款。質監局隨之發出了《罰款催繳通知書》，要求甲電器廠向指定銀行代收機構繳納罰款和依法加處的罰款，向本機關繳納沒收款。若逾期仍不能履行，該質監局將申請人民法院強制執行。在《罰款催繳通知書》規定的時間內，甲電器廠依然沒有履行。質監局向人民法院提交了《強制執行申請書》，申請法院強制執行生效的行政處罰決定書的內容，包括罰款、沒收款和“加處罰款”。法院審查后，在作出準予強制執行行政處罰罰款的同時，對加處罰款是否執行不置可否，實際執行中也不予執行加處罰款。

    法院觀點

   《行政訴訟法》第六十六條規定，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”，這就是所謂“非訴行政案件的執行”。對此，《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第八十七條規定，法律、法規沒有賦予行政機關強制執行權，行政機關申請人民法院強制執行的，人民法院應當依法受理。由此，本案該質監局申請人民法院強制執行其行政處罰決定是有明確的法律依據的。

   但是，對于《行政處罰決定書》中的“加處罰款”是否能夠由法院強制執行，卻產生了不同意見。這些不同的理解導致在實務中，各地法院在對執行“加處罰款”采取不同做法，有的地方法院在執行罰款的同時執行了“加處罰款”，有的法院裁定準予執行行政處罰罰款，但對加處的罰款不予執行。

   第一種意見認為，“加處罰款”是滯納金性質，應由法院強制執行。加處罰款與滯納金有許多相同之處，目的都是為了促使相對人履行行政處罰決定，而且同屬行政強制執行措施中的間接強制措施，同屬執行罰范疇。然而，二者的適用依據不同，加處罰款一般針對不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為；二者的比例不同，加處罰款按照《行政處罰法》的規定為每日3%，滯納金比例多為每日萬分之五。因此，筆者認為不應該將二者混為一談。“加處罰款”不能比照“滯納金”由法院強制執行。

   第二種意見認為，“加處罰款”是新的附加的“行政處罰”，法院應將其與原處罰一并執行。行政處罰中的罰款與加處罰款形式上都是要求被處罰人以金錢上的給付，都是對相對人的懲罰。罰款是行政相對人違法行為的直接后果，加處罰款是相對人不履行行政處罰決定的法律后果。但是，如果將“加處罰款”視為新的行政處罰，那么不應該只是在《行政處罰決定書》中直接告知相對人，而是應該按照法定的處罰程序進行立案、調查和案審等等，否則就是程序違法。因而，將“加處罰款”直接視為行政處罰是不妥的。

   第三種意見認為，“加處罰款”是一種行政強制執行措施，屬于執行罰，應由行政機關自己執行，依據《行政處罰法》相關規定，法院并沒有執行的法律依據。從《行政處罰法》第五十一條的規定看，第（一）項“到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款”與第（二）項“根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款”、第（三）項“申請人民法院強制執行”是并列的幾項執行措施，只能選擇使用，不能重復使用。從法條本身的邏輯分析，作為第（三）項“申請人民法院強制執行”不能涵蓋第（一）項的“加處罰款”。換句話說，“加處罰款”是行政機關自己采取的執行措施，法院執行沒有依據。此時，為彌補逾期繳納罰款沒有懲罰的缺陷，個別觀點認為，可以根據《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題(試行)》第一百一十四條的規定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規定外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的有關規定”。故根據《民事訴訟法》第二百三十二條（修正后的《民事訴訟法》第二百二十九條）的規定：“被執行人未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行給付金錢義務的，應當加倍支付遲延履行期間的債務利息”。即行政機關如申請人民法院執行罰款，則不應執行“加處罰款”，而應由被執行人加倍支付遲延履行期間的罰款利息。

    評 析

   筆者認為，上述意見有其合理之處，然而卻是與目前實踐并不一致。首先，我們說，“加處罰款”是符合法律規定的具體行政行為。《行政處罰法》第五十一條第（一）項規定：當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款。為此，行政機關有權在行政處罰決定書中對相對人確定“加處罰款”的義務。顯而易見，像質監局這樣沒有強制執行權的部門，在沒有其他強制措施相輔助的情況下，僅憑在行政處罰決定書上說明加處罰款是無法迫使相對人履行義務的。考慮到我國“以申請人民法院執行為原則，以行政機關的行政執行為例外”的二元制行政執行權力分配模式，法院有義務對“加處罰款”這樣的合法措施進行執行。從法律依據上講，法院并非毫無執行的法律依據。《行政訴訟法》第六十六條規定“非訴行政案件的執行”，其落腳點并非“行政處罰”，而是“具體行政行為”。也就是說，“加處罰款”作為一項合法生效的“具體行政行為”，是有可執行的內容的。本案中，質監局在行政處罰決定書中告知相對人“加處罰款”的事項，而且還進行了催繳，此后在申請執行書中除了申請執行行政處罰外還明確了申請執行加處罰款的內容，根據行政處罰法第五十一條的立法本意及立法宗旨，法院應該對“加處罰款”進行審核，對符合法律規定的，應予執行，以維護行政行為的權威性。

    （作者單位：上海市質量技術監督局）