“《怎樣處理外資企業的多種違法行為》這一案例，列舉了某縣質量技術監督局對于某開發公司實施的未經許可擅自安裝起重機械等多種違法行為，在是否應當處罰以及應當如何處罰等方面提出了四種不同意見。筆者認為，正確處理本案的關鍵在于必須解決兩個問題，一是正確理解質監部門依法行政的內涵；二是準確把握對數個違法行為的處罰規則。”

    ■文/趙 森

    正確理解依法行政是前提

   近年來，依法治國、依法行政一直受到黨中央和國務院的高度重視。在黨的十七大報告和溫家寶總理的政府工作報告中都明確把依法行政，建設社會主義法治國家工作放到了重要位置。

   簡單一句話：依法行政就是政府機關依據法律的規定行使行政權。依法行政理念要求政府機關的權力來源必須依據法律；政府機關權力行使必須遵守法律；政府機關違法行政要承擔法律責任。權力取得是前提，但更重要的是權力行使要守法。

   近幾年，為推動區域經濟發展，國內很多地方都紛紛推出了非常優惠的招商政策，在土地、稅收等各方面給予被招商企業以“超國民待遇”。許多招商企業擁有一定的特權，但絕不能超越國家法律之上。“法治”要求法律具有最高的權威，沒有不受約束的行為。

   本案中的第一種觀點和第四種觀點的不當之處，就在于未正確掌握依法行政工作的內涵，把招商引資企業與本地企業人為地分成三六九等。其中，第四種觀點中的“首錯免責制”是行政處罰自由裁量權的濫用行為，不應鼓勵和推廣。筆者認為，當事人的行為是否應當受到處罰以及應當受到何種處罰，其標準在于法律的規定。如果當事人的行為已經構成違法，同時不具備《行政處罰法》等法律規范規定的從輕、減輕或者免予處罰的情節，就應該“當罰則罰”。

    對數個違法行為的處罰規則

   當事人的數個違法行為是指同一違法主體，在同一時間或者連續的時間內所實施的兩個或者兩個以上的違法行為。其基本特征是行為人有數個違法行為而且這些行為在時間上有某種連續性，或者這些行為具有一定的牽連性。應當強調的是，數個違法行為不同于一個行為違反數個法律規范的情形。前者雖然也是違反數個法律規范，但其是數個行為分別違反；后者則是單純一個行為違反了數個法律規范。對于后者在確定適用依據時，主要應當根據《立法法》所規定的上位法優于下位法，特別法優于一般法和后法優于前法這三項原則。

   本案中某開發公司實施的無證安裝起重機械、未按規定期限申請定期檢驗等違法行為，就屬于數個違法行為。對于這類違法行為的處罰規則包括以下兩種方式：

   一是依據法律、法規或者規章的規定，由兩個或者兩個以上行政機關實施行政處罰的，應當在各自職責范圍內分別給予處罰。由于不同行政機關均有各自的職責范圍和行政處罰適用條件，因此很難相互替代。

   二是依據法律、法規或者規章的規定，由一個行政機關實施行政處罰的，如本案中某開發公司的數個違法行為，質監部門均有權實施處罰。對于此類行為，理論上更傾向于合并處罰，而不是分別單獨實施處罰。合并處罰更能體現《行政處罰法》第五條所規定的處罰與教育相結合原則，更能體現當事人的利益。所謂合并處罰既包括量罰上的合并，也包括執行上的合并，其表現形式是行政機關作出一個處罰決定。但是，由于數個違法行為有各自的法律責任，不同法律責任中的處罰種類和幅度如何體現在一個處罰決定當中，是合并處罰必須解決的問題。由于行政法律規范并沒有明確規定，因此，只能參照《刑法》的“數罪并罰”原則來確定。“數罪并罰”原則具體包括吸收、限制加重和簡單相加等三項原則。筆者認為，應當根據行政處罰的不同種類選擇確定不同的適用原則：

   警告、責令停產停業和暫扣、吊銷許可證照。筆者傾向于采用吸收原則，即數個違法行為的法律責任當中都規定了警告或者責令停產停業等處罰的，只需要在處罰決定當中體現一個警告、責令停產停業或者暫扣、吊銷許可證照即可。這類處罰種類，還需要明確各自違法行為中涉及的許可證照是否屬于同一種類。

   沒收違法所得和非法財物。筆者傾向于采用簡單相加原則，即如果數個違法行為的法律責任當中都規定了沒收違法所得或者非法財物的，應當將各違法行為所獲取的違法所得或者所涉及的非法財物進行累加，進而體現在一個處罰決定當中。

   罰款。筆者傾向于采用限制加重原則，即首先分別確定各違法行為應當承擔的具體罰款數額，其次采用限制加重原則，在數個罰款額度之間，選擇最高的額度為下限，數個違法行為的罰款額的總和為上限，在這個幅度之間確定一個具體額度實施處罰。

   筆者前述更多是理論層面上的研究，并無明確的法律規定。在實踐中，對數個違法行為是選擇合并處罰還是選擇分別處罰，都不構成違法。對于本案，筆者更傾向于第二種意見。

    （作者單位：山東省質量技術監督局）《中國質量技術監督》